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❶ 簡述我國現行教育改革動向

請參考「百年大計，教育為本。」教育事業是關繫到國計民生的大事，教育的投入水平與發達程度也常常是衡量一個國家國民素質、文明程度、綜合國力的重要標准和尺度。在知識經濟飛速發展的今天，作為基礎產業的教育，正日益扮演著一個越來越重要的角色，它對國家和地區發展的促進作用比以往任何一個時代都更加明顯。而教育事業的發展離不開國家的大力支持，離不開充分的政府教育投入，離不開合理有效的政府教育資金配置。在今年的兩會上，教育改革成為會議期間的熱點話題之一。「教育資源分配不公」，「教育投入不公平」，「向偏遠地區傾斜教育投入」，「擴大教育投入規模」等的呼聲不絕於耳。這亦表明，盡管近年來我國財政性教育支出的絕對數額在逐年上升，教育支出占國民生產總值的比例也呈上升趨勢，但我國財政教育支出確實還存在著總量不足、結構不合理等問題。一、政府教育支出的必要性一)教育是一種不完全市場下的准公共產品教育是集消費的排他性、一定競爭性、擁擠性和正外部性等特徵於一身的准公共產品。作為一種准公共產品，市場是不能有效供給的，若將教育全部推給市場去運作，在市場失靈的情況下，必然會給教育帶來災難性的損失，直接影響國家和社會的穩定發展。我們可以透過不完善的人力資本市場來看待這一問題：假設資本市場是完善的，並且教育是一種有回報的人力資本投資，那麼受教育者為何不通過向資本市場借款去上學呢?分析其原因在於，人力資本市場是一個不完善的資本市場。這一點在高等教育中表現得尤為突出：在這個市場中，沒有個人或機構原意為投資對象作擔保，並且由於該項投資的收益大小受個人的性格、健康、機遇等因素的影響較大，人力資本投資的回報是不確定的，因此，私人的信貸機構一般不願冒如此之大的風險為他們提供教育貸款，這就使得那些沒有存款或者低收入家庭的青年人無力接受高等教育。鑒於此，引導、規范、教育健康快速發展，肩負起提供教育經費投入的主要責任主體，應該是政府。二)教育具有正外部性在微觀經濟學理論中，有一個概念叫作「外部性」。美國經濟學家曼昆對外部性做了這樣一個定義：「當一個人從事一種影響旁觀者福利、而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的活動時，就產生了外部性(externality)。如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為『負外部性』，如果這種影響是有利的，就稱為『正外部性』。在存在外部性時，社會對市場結果的關注擴大到超出市場中買者與賣者的福利之外，它還要包括受到影響的旁觀者的福利。」教育不僅是一種消費，同時也是一種投資。作為一種准公共產品，教育也具有一定的正外部性：首先，教育豐富了人們的知識，提高了人們的勞動技能，增強了人們在謀生過程中的競爭力，這些都有助於全社會勞動生產力的提高和綜合國力的增強，有利於國家的經濟增長，從而使全社會受益；其次，隨著教育程度的提高，人們的法律知識、道德修養都得到普遍提升，人們會更加遵守社會公德，從而使得犯罪率下降，社會更加安定，社會治安成本下降。經濟環境更加優化；最後，教育作為一種統治工具，為政治教育提供了很好的途徑，當權者可以藉助教育使公民樹立起符合自己階級利益的人生觀和價值觀，使公民更易於管理，政治更加穩定。(三)教育力求公平富裕家庭在子女教育支出方面顯然具有更高的支付能力，經濟發達地區也因財力雄厚得以在教育方面率先步入「小康」；而寒門子弟很可能因為無力承擔教育費用而失去接受教育的機會，經濟欠發達的貧困地區也往往受到財政資金短缺的影響，對財政性教育支出力不從心。由於收入分配不均而導致的教育機會不均，很可能會再次導致收入不均，繼而形成「窮人的孩子永遠是窮人」的惡性循環，使得弱勢群體、貧困地區的人們失去對社會整體公平的信心。「教育公平」也因此成為今年兩會期間的熱議話題之一。鑒於此，基於社會公平的視角，貧窮的孩子應該有平等甚至優先享受政府財政教育支出服務的權利，而政府也必須通過公共政策的傾斜，加大財政教育支出的扶持力度，盡力改善我國財政教育支出的結構。二、我國財政性教育支出的現狀及主要問題一)財政性教育支出總量不足自實施科教興國戰略以來，我國對教育的戰略地位認識逐步提高，中央及地方對教育的重視程度顯著上升，各級財政部門對教育的支出迅速增長，然而從相對水平來看，我國財政性教育經費的投入總量與預期相比仍然存在明顯缺口。近年來，隨著我國GDP的迅速增長，財政收入佔GDP的比重也逐年上升，而同時期財政性教育支出占財政支出的比重不升反降，從最高峰年的20．69％降至2006年的15．7l％。財政性教育支出未能同步於經濟增長或者優於經濟增長，經濟高速增長的結果是政府更快速地集中大量社會資源，履行政府職能，但並未形成對教育的有利投資和支持，反而是作為教育接受者的個人和家庭承擔了更重的教育成本。雖然國家對教育的投入在總量上不斷增加，但相對於國家經濟實力的增強，教育支出的相對規模還是偏小，財政性教育支出佔GNP的比重嚴重偏低，且增長速度緩慢。雖然1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》中明確指出了「逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，二十世紀末達到4％」的目標，1995年也把4％目標的具體實施策略「三個增長」寫進了《教育法》。但遺憾的是，有關法規在實踐中並未得到貫徹落實，4％的目標迄今為止也未能實現。從1991年到2006年，16年時間里，財政性教育支出佔GNP的比重只增長了O．15％，即使到2006年，這一比重也只有2．98％，未曾突破3％，更與4％預期目標相去甚遠。而事實上，％的比例只是20世紀80年代發展中國家的平均水平。據1999年<世界科技發展報告》統計，教育支出佔GDP的比重，世界平均水平為5．5％，發達國家在6％以上。美國更是高達7．7％，成為世界上教育經費支出最高的國家，從而為其教育強國和人才強國奠定了雄厚的物質基礎。另外，韓國、加拿大等國家超過了6％，甚至達到7％。在發展中國家，教育支出佔GDP的比重平均水平也有4％栩。據國家統計局數據，1995—2006年，國家公共產品性質的高等教育中起輔助作用。但我國的實際情況卻本末倒置，政府在教育支出結構上存在嚴重的缺位和越位現象。從表l我們可以看出，三級教育的事業費支出差距在逐年縮小，並且已由2000年的高等教育、中等教育、初等教育生均支出遞減順序轉變為中等教育、高等教育、初等教育生均支出遞減順序。這與我國近幾年來全面實行九年制免費義務教育和加大對中等職業教育，尤其是農村中等職業教育的財政投入是分不開的。雖然自2002年以來，政府加大了對基礎教育的投入，對高等教育的投入也有所下降，教育財政支出中行政管理費12年間增長了6．60倍。行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4．7l％，2006年上升到18．73％。遠遠高出日本的2．38％、英國的4．19％、法國的6．5％以及美國的9．9％。2005年以來，我國財政行政事業公用經費支出每年增加l000多億元，2007年以來，該項經費支出已接近9000億元。而在2009年，中央財政安排在教育方面的支出雖然達到歷史最高點的近1981億，但這也只是行政事業公用經費的1／4不到[4／。教育的低投入必然帶來其低產出，最終會造成教育水平的下降，資金的短缺也會導致大量人才流失，這些都不利於國民整體素質的提高和我國經濟建設的發展。二)財政性教育支出結構不合理．三級教育財政性教育支出分配比例不合理。根據公共產品理論，政府應該在具有純公共產品性質的義務教育方面起主導作用，在具有準支出的級差有所縮小，但初等教育階段的經費投入仍然嚴重不足。而事實上，多項研究結果均表明，初等教育的外部性是最強的，投資回報率最高的，教育支出應該根據這種特點在三級教育上進行合理分配。國際上也是根據這一特點普遍加大對初等和中等教育的支出。我國在三級教育上的財政性教育支出分配不合理導致了基礎教育上財政性教育經費投入不足和高等教育上財政性教育經費投入過剩，這種狀況不利於初等教育、中等教育和高等教育三者的協調發展，更不利於教育公平的實現。城鄉之間財政性教育支出結構不合理。我國城市和農村的二元社會經濟結構導致城鄉之間義務教育發展的嚴重失衡。多年來，我國農村財政性教育經費投入不足一直制約著農村義務教育的發展。國家統計局2005年、2006年提供的相關數據顯示：2004年，我國農村普通初中、小學在校生分別佔全國普通初中、小學在校生總人數的48．93％、65．61％，分別是城市學生的2．83倍和．03倍，但是農村普通初中、小學的財政性教育經費投入只分別佔到總投入的49．96％、62．81％。隨著2007年全面推行的農村義務教育免費政策和2008年全國范圍內城市義務教育階段學雜費全免政策的實施，免費義務教育全國城鄉一體化格局已初步形成。但是，政府僅僅是負擔了義務教育階段中小學生的學雜費，財政性教育經費並沒有對農村義務教育在師資、基礎設施、教學條件等其他方面進行重點資助和扶持。從整體來看，我國農村的義務教育水平還是很低的，與城市相比仍然很落後。城市和農村的財政性教育支出不均衡導致城鄉義務教育發展水平的差距不斷拉大，嚴重影響到農村義務教育事業的發展和教育公平的實現。區域之間財政性教育支出分配不均衡。我國幅員遼闊，各地區間的社會經濟發展狀況存在著較大差異，財力狀況也大相徑庭，加之各地方政府對教育的重視程度不一致，導致不同地區的財政性教育投入差異懸殊。2006年，我國東部省區平均國家財政性教育經費總額為266．61億元，中部為168．億元，西部為172．23億元，東中西部財政性教育經費支出額之比為1：0．63：0．65，其中最高的廣東．02億元)是最低的西藏(26．34億元)的20．倍，財政性教育支出的地區差異之大可見一斑。從我國現行的政府管理體制來看，中央政府只在宏觀上掌握教育事業的發展方向，進行總體規劃和決策，以及對少部分部屬大學進行管理；而大多數的教育事權都從屬於地方政府，包括對基礎教育的直接管理和大部分的高等教育管理。從財政分權體制來看，我國實行的是一級政府一級預算的財政制度，上級政府無權直接干預地方政府的財政預算，而只擁有對下級政府進行財政轉移支付或監督指導的權利。因此，地方的教育支出主要是由當地政府提供財政支持。而由於我國中、東、西部經濟發展水平的差異較大，直接導致其財政性教育支出的較大差異。而中央財政對此又缺乏足夠的橫向平衡與協調能力，導致教育經費支出的地區差異更顯突出。三、調整我國財政性教育支出的對策建議一)加強教育事業的制度建設與立法監督工作我國財政性教育支出在總量、結構等方面的一系列問題，從根本上來說是由於制度、法規的缺失和不完善造成的。因此，要使財政性教育支出得到可靠保證，就必須從制度、法規建設上著手，進一步健全和完善教育立法，建立健全教育制度體系。首先，要以法律的形式明確國家財政性教育經費的數量指標，即分別確定中央和地方各省市自治區直轄市應承擔的財政性教育經費指標，並根據實際能力與需求，對教育經費實行最低限額的規定。關於這一點，在今年的兩會期間，有一些代表委員也提出建議，將《教育經費法》的制定納入議事日程，以確保各項教育經費目標的如期實現。．其次，要加強對教育執法的監督工作，凡是財政教育經費投入未達到法律規定指標的單位，均予以相應的懲罰，以保證教育經費的有效投入和有效使用。二)擴寬財政性教育經費來源，增加教育經費總支出近年來，我國財政性教育經費支出一直維持在教育支出總量的80％左右，因此，增加國家財政性教育支出就成為增加教育總支出的關鍵。雖然今年初剛剛出台的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(公開徵求意見稿中已明確指出「提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4％」，但這只是一個目標規劃，而政府的公共財政能力是有限的，具體要如何增加財政性教育支出，從根本上來說還是應該拓寬教育經費來源，建立多元化的籌資機制。發行教育公債，專款專用於教育事業。與政府的其他支出有所不同，教育經費支出不僅是一種消費，同時也是一種投資活動。它可以提高受教育者的整體素質，並最終促進經濟和社會的發展。在政府的教育經費支出中，有一項是教育基本建設投資，包括建造學校、設備購置等。如果用發行教育公債的方式來拓展教育資金的籌措空間，並把它專款專用於教育基本建設項目，不失為緩解我國教育投入不足的一種現實且可行的法。比如建一所學校，如果用發行教育公債的法融資，既不會攪亂正常的支出安排，又能建好學校，而且隨著學校的使用，若干代受益人也可通過納稅來償付為學校建設積欠的債務。於是學校的建設費用便可在學校使用期間的幾代受益人中分攤。用發行教育公債的方式來為教育事業開辟財源，不失為一條可行之策。發行教育彩票；吸收社會閑散資金。據資料統計，目前發達國家的彩票業規模約佔GDP的％一3％，2005年我國彩票的發行總規模為億元，2006年達到818億元，只佔了GDP的．04％。這意味著我國的彩票業市場還具有相當大的潛力，有足夠的能力吸收、利用社會閑散資金，發展教育事業。發行教育彩票是一條值得嘗試的投資渠道151。充分引入市場競爭機制，鼓勵社會力量參與學。如果說政府的財力有限，並且已將多數經費投放於義務教育，那麼，引入社會力量參與非義務教育階段的投資學應該是個可行之法，即實現教育的民營化。如實行股份制學校，由政府牽頭，以股份制的融資方式有效地集聚民間資金，解決學經費不足的問題。股份制把人股者的利益捆綁在一起，投資者一旦入股，就會時刻關注學校的日常運行和發展，因為學校運營的好與壞直接影響著投資者的利益。又比如公立學校的「一校兩制」，即公立學校下設的非獨立二級學院、公立學校舉的獨立的「校中校」、獨立的或非獨立的教學園區等。這類機構的建設經費和學經費主要是通過捐資、合資、銀行貸款、合作學等不同渠道吸納的民間資金，學校的建設和學通過市場方式來運作。三)調整財政教育支出結構．優化三級教育指出結構。在前面的分析中我們已經指出，我國在三級教育上的財政性教育支出分配不合理導致了基礎教育上財政性教育經費投入不足和高等教育上財政性教育經費投入過剩的問題。面對當前教育經費緊張的實際情況，中央和地方政府應當明確義務教育經費支出在各級教育經費支出中的優先地位，把有限的教育經費地投入到收益率較高的基礎教育中去，將財政性教育經費的增量主要用於義務教育經費支出，更好地實現《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(公開徵求意見稿)中將「義務教育全面納入財政保障范圍」這一要求。而對於高等教育則應地引入市場機制，拓寬教育經費來源渠道，實行全社會共同參與，並採取「以舉者投人為主、受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈」161的學方式，從而合理安排財政教育經費在基礎教育和高等教育中的分配，提高資源配置的效率。優化地區和城鄉的財政教育支出結構，建立完善的轉移支付制度。鑒於我國特殊的城鄉二元社會經濟結構和極不均衡的地區經濟發展狀況，並且單靠地方政府各自的財力又不足以保證對教育的充分投入，為此，中央政府應當通過平衡各地區間的財政及教育條件，來保證地區和城鄉間合理的財政教育支出。一方面，完善一般性無條件轉移支付制度：縱向上，中央財政從中東部發達地區適當調用部分財力支援西部地區，彌補貧困地區的財政性教育支出缺口；橫向上，建立省際、縣際之間的教育轉移支付框架，努力縮短各地方政府間教育提供能力的差距。另一方面，建立專項教育財政轉移支付制度，重點用以改善農村地區，特別是貧困山區的學、教學條件。此外，對於農村基礎教育的投入責任主體，可根據各地經濟發展水平實行差別責任制：在經濟條件較好的東部地區實施以縣為主的財政投入體制；在經濟條件一般的中部地區實施省、市縣共同負擔的投入體制；在經濟條件較差的西部地區實施以省、市級政府為投入主體、國家負擔一部分經常性的專項財政撥款、縣級政府起財政輔助作用的投人體制171。建立弱勢補償機制，加強對弱勢群體的補償力度。目前，我國已逐步形成了一整套包括獎獎學金)、貸(貸學金、國家助學貸款)、勤(勤工助學)、助(特殊困難補助)、減(減免學費)的助學體系。但我國的學生資助體系還存在諸多問題，如獎學金種類結構不合理、平均主義嚴重、管理許可權集中等。因此必須在方法、手段乃至體制上不斷創新，進一步完善我國的學生資助體系。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—年)》中也已明確指出：要「健全國家資助政策體系。各地根據學前教育普及程度和發展情況，逐步對農村家庭經濟困難和城鎮低保家庭子女接受學前教育予以資助。提高農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助標准，改善中小學學生營養狀況。建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度。完善中等職業學校、普通本科高校和高等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系。完善助學貸款體制機制。推進生源地信用助學貸款。完善研究生資助政策，設立研究生國家獎學金。根據經濟發展水平和財力狀況，建立國家獎助學金標准動態調整機制。」嘲只有國家財政教育支出實行傾斜政策，加強對貧困地區和貧困家庭的直接資金補助，才能使真正需要幫助的群體得到切實有效的政策扶持。四)兼顧效率與公平．效率與公平問題在財政教育支出上表現得尤為明顯：從效率來看，當每個人最後一單位的教育費用所產生的效益相同時，社會總產出最大化，基於這一點，能力較強的人因為能產生較高的效益而應該得到較多的教育經費；而從公平來看，享受最低標準的教育應該被視為公民的一項基本權利闡。作為政府，必須要同時兼顧效率與公平，因此，政府應當向所有家庭均等地提供最低標準的教育，即我國的九年制義務教育，而對於非義務教育，尤其是高等教育的資助，只給予那些有能力的、貧困的個人，即切實實行前面所說的獎、貸、勤、助、減的助學體系。